Mengingat Pelajaran dan Warisan dari Intervensi Australia di Timor Timur

TIMOROMAN.COM-Lebih dari 20 tahun yang lalu, surat dari Perdana Menteri Australia John Howard kepada presiden Indonesia, B.J. Habibie, menggerakkan serangkaian peristiwa yang akan mengarah pada perjalanan Timor Leste menuju kebangsaan.

‘Surat Howard’, sebagaimana telah diketahui sejak saat itu, merupakan upaya berani untuk membebaskan Australia dan Indonesia dari masalah bilateral mereka yang paling memberatkan.

Itu berisiko tinggi, dan gagal dalam tujuannya yang dinyatakan: untuk menemukan cara untuk melegitimasi penggabungan Timor Lorosae di dalam Republik Indonesia.

Dengan memberikan pemicu tidak langsung bagi keputusan Habibie untuk memberikan suara awal kepada orang Timor Leste tentang apakah akan berpisah dari Indonesia, diplomasi Howard juga memikul tanggung jawab atas bagaimana referendum Timor Timur dimainkan dalam pesta perusakan harta benda dan pertumpahan darah.

Tidaklah mungkin bagi pemerintah Howard untuk berperan sebagai sponsor kemerdekaan Timor Lorosae, seperti yang dilakukan beberapa orang, tanpa menerima tingkat kepemilikan tertentu atas biaya untuk Timor Lorosa’e dalam mencapai kemerdekaan.

Namun, konsekuensi yang tidak diinginkan dari intervensi Howard tidak semuanya negatif. Orang Timor dibebaskan kebebasannya. Indonesia dibebaskan dari api penyucian diplomatik yang panjang. Dan apa yang menjadi penghalang tunggal terbesar bagi hubungan antara Canberra dan Jakarta dikesampingkan.

Jadi, apa pelajaran dan warisan dari salah satu episode paling kreatif dan ambisius dalam pembuatan kebijakan luar negeri Australia?

Dengan berlalunya waktu, dampak dari surat Howard seharusnya lebih mudah untuk dinilai, meskipun dampak diplomasi Australia pada tahun 1998-99 kemungkinan akan terjadi selama bertahun-tahun yang akan datang.

Tapi pertama-tama latar belakang

Surat Howard datang pada waktu yang rapuh di Indonesia. Presiden Suharto dicopot dari kekuasaan pada Mei 1998 setelah 32 tahun; kematiannya didahului oleh jatuhnya nilai rupiah, resesi yang dalam dan kerusuhan yang meluas di jalanan kota-kota besar. Sebagai penggantinya, Habibie dibiarkan membersihkan krisis kepercayaan ekonomi dan legitimasi politik yang terjalin.

Habibie adalah pembaru yang resah. Dia dengan cepat mengatur untuk membatalkan banyak prinsip dasar ‘Orde Baru’ Suharto, termasuk penolakan untuk mempertimbangkan setiap perubahan pada sifat pemerintahan Indonesia di Timor Leste. Salah satu tindakan awal Habibie adalah menawarkan paket otonomi khusus kepada orang Timor Timur.

Kecepatan perubahan membuat Australia tidak seimbang

Pada tahun 1979, Australia telah melanggar dengan konsensus PBB dan memberikan pengakuan de jure kepada penggabungan Indonesia atas Timor Lorosa’e, sebuah kebijakan yang diadopsi oleh setiap pemerintahan Koalisi dan Buruh berturut-turut. Pada tahun 1998, Indonesia tiba-tiba menghadapi prospek mempertahankan kebijakan yang kurang progresif daripada Indonesia.

Surat yang dikirim Howard pada 19 Desember bertujuan untuk merebut kembali inisiatif. Ini tidak diragukan lagi termotivasi oleh politik dalam negeri. Partai Buruh sudah mulai bergeser, mendukung tindakan penentuan nasib sendiri untuk pertama kalinya. Akomodasi pragmatis Australia untuk Indonesia atas Timor Lorosa’e tidak pernah populer dan menjadi kurang populer.

Itu membuat pemerintah Howard mencari kebijakan Timor Lorosa’e yang bisa dijual di dalam negeri dan luar negeri, namun kebijakan itu akan melindungi Indonesia dari bekas jajahan Portugis.

Mengenai hal yang terakhir ini, surat Howard secara eksplisit: “Sudah merupakan posisi Australia yang sudah lama bahwa kepentingan Australia, Indonesia dan Timor Lorosae paling baik dilayani oleh Timor Timur yang tersisa sebagai bagian dari Indonesia.”

Bagi para arsiteknya di birokrasi Canberra, ide-ide yang terkandung dalam surat Howard menawarkan cara yang elegan untuk mencapai tujuan itu: negosiasi langsung dengan para pemimpin Timor Lorosae, periode otonomi yang panjang di bawah pengawasan yang lebih tercerahkan dari Jakarta, dan suatu tindakan kemandirian pada akhirnya. penentuan.

Meskipun tindakan penentuan nasib sendiri yang tertunda jelas mengandung risiko, anggapan pejabat Canberra, hampir pasti keliru, harusnya adalah bahwa Indonesia dapat meyakinkan orang Timor bahwa mereka lebih baik tetap menjadi bagian dari negara yang lebih besar. Alternatifnya adalah bahwa kontradiksi mendasar terletak di jantung surat antara tujuan dan sarana yang diusulkan.

Pilihan analogi yang digunakan untuk menggambarkan proposal Howard akan berubah menjadi malang. Suratnya menyarankan Habibie mungkin meniru Kesepakatan Matignon 1988, di mana Prancis setuju untuk memberikan koloni Pasifik, Kaledonia Baru, referendum kemerdekaan satu dekade setelah menerapkan kebijakan pembangunan baru dan konsesi politik untuk menenangkan warga asli Kanaks. (Pemungutan suara kemudian ditunda oleh persetujuan populer.)

Dalam pertemuan yang biasanya penuh dengan duta besar Australia John McCarthy pada 22 Desember, Habibie mengekang gagasan Indonesia, bekas jajahan Belanda, disamakan dengan Prancis kolonial. Dia menolak gagasan proses gaya Matignon sebagai ‘bom waktu’ bagi presiden masa depan.

Pemilik pikiran yang terilhami tetapi terburu-buru, Habibie duduk larut malam di bulan Januari 1999 dan menulis pesan yang menentukan di pinggiran salinan surat Howard. Dalam sebuah pernyataan yang bertele-tele yang akan menjadi dasar kebijakan Indonesia, Habibie menganjurkan referendum awal di mana orang Timor Lorosa’e mungkin “secara terhormat dipisahkan dari negara kesatuan Republik Indonesia”.

Sembilan bulan kemudian, setelah melewati kampanye tipu daya dan kekerasan kotor yang diatur militer, orang Timor-Leste memilih untuk hal itu. Harapan Australia untuk secara cerdik merekayasa penyatuan permanen Indonesia untuk Timor Timur telah gagal.

Pada saat itu, Howard dan menteri luar negerinya, Alexander Dower, mengklaim telah bertobat untuk tujuan kemerdekaan. Mungkin memang begitu, tetapi mengabaikan kenyataan bahwa mulai Januari dan seterusnya mereka menjadi tawanan proses desain Habibie. Para pejabat Australia tercengang dengan keputusan Habibie untuk mengumumkan referendum langsung pada tahun 1999. Setelah itu, mereka diburu-buru untuk mengejar ketinggalan dengan berbagai peristiwa di lapangan.

Pemungutan suara untuk kemerdekaan, kekacauan yang terjadi sesudahnya dan pengerahan Pasukan Internasional Timor Timur (INTERFET) yang dipimpin Australia tidak mungkin dipertimbangkan pada saat surat Howard dirancang. Memang, perencanaan untuk intervensi keamanan besar dilakukan dengan terburu-buru.

Sulit dipercaya Australia akan memilih untuk campur tangan dengan ‘solusinya sendiri’ dalam komunikasi langsung dari Howard ke Habibie seandainya konsekuensinya dihargai sepenuhnya.

Bagi para pejabat di Canberra yang diharuskan untuk berpikir secara strategis, hasil diplomasi Timor Lorosa’e harus dinilai berdasarkan apakah hal itu memberikan definisi yang sempit mengenai kepentingan nasional Australia.

Warisan terbesarnya adalah penciptaan negara kecil, lemah, tergantung pada bantuan, rentan terhadap campur tangan asing, dan terletak 700 kilometer barat laut Darwin. Singkatnya, ini bukan pilihan mereka, terlepas dari simpati apa pun yang mereka rasakan terhadap orang Timor.

Warisan lain adalah terciptanya lapisan baru ketidakpercayaan dalam hubungan dengan banyak pihak di pemerintahan dan tentara di Indonesia yang akan bertahan selama bertahun-tahun, menghambat kerja sama dalam berbagai masalah bilateral. Ini memicu kecurigaan yang keras bahwa Australia memiliki rencana pembebasan provinsi Papua.

Sisi positifnya, Timor Lorosa’e mulai luntur karena terus-menerus merasa jengkel dalam hubungan itu. Itu mungkin salah satu tujuan dari kebijakan Howard, namun kemungkinannya terlihat seperti kecelakaan.

Apa yang dapat kita pelajari dari diplomasi Timor Leste Australia?

Pertama, kita harus mengingat nilai konsultasi. Canberra bertanggung jawab atas substansi dan bentuk kebijakan. Proses ini akan mendapat manfaat dari keterlibatan lebih banyak orang-orang yang Australia sebarkan dengan biaya besar dalam misi diplomatiknya di Indonesia. Anehnya, tampaknya Canberra sengaja memilih untuk tidak meminta pendapat McCarthy ketika surat itu disusun.

Kita tidak akan pernah tahu apakah penayangan yang tenang di Jakarta tentang perubahan kebijakan Canberra sebelum disajikan kepada Habibie akan mengarahkan perdebatan ke arah yang menguntungkan dan menghindari tuduhan impulsif ke referendum. Ketika McCarthy akhirnya dimasukkan dalam loop, para pejabat di Canberra bahkan mendesaknya untuk mengecualikan menteri luar negeri Ali Alatas karena takut ia akan memveto proposal Howard. Ini rabun jauh. Ini mengabaikan nilai memberi pejabat kelonggaran dalam implementasi kebijakan.

Tergesa-gesa untuk mendapatkan surat itu di depan Habibie menempatkan nasib kebijakan Australia hampir seluruhnya berada di tangan seorang presiden yang tidak dapat diprediksi tanpa pengaruh kemarahan yang diberikan oleh kementerian luar negerinya sendiri.

Episode-episode berikutnya dalam hubungan bilateral menunjukkan bahwa pelajaran-pelajaran itu mudah dilupakan. Kneejerk pelarangan hidup sapi Julia Gillard dan spekulasi Scott Morrison yang tidak rapi tentang memindahkan kedutaan Australia di Israel ke Yerusalem sebelum dia memiliki kebijakan aktual mengenai hal itu adalah dua contoh di mana meletakkan landasan di Canberra dan Jakarta dapat menyelamatkan banyak kesedihan yang tidak perlu.

Diplomasi bukan kebijakan luar negeri; tetapi kebijakan luar negeri tanpa diplomasi – ‘penerapan kecerdasan dan kebijaksanaan’ untuk melakukan hubungan antar negara – berisiko untuk mengalahkan diri sendiri.

Ini menunjuk pada pelajaran kedua. Ketika politisi mulai mengukur keberhasilan kebijakan luar negeri dengan penerimaan yang diterima di dalam negeri, mereka meningkatkan risiko menyebabkan masalah bagi diri mereka sendiri di luar negeri. Ini tidak pernah merupakan tindakan penyeimbangan yang mudah, tetapi terlalu sering memihak pada kepuasan domestik.

Pelaksanaan kebijakan Timor Lorosa’e, oleh pemerintah yang baru saja kehilangan suara rakyat dalam pemilihan federal, sangat dipengaruhi oleh bagaimana hal itu akan dimainkan di dalam negeri. Larangan ternak hidup, sebanyak yang dilakukan sebagai zat, masih terasa melemahkan di Indonesia; langkah kedutaan Israel tidak pernah terjadi tetapi menunda penandatanganan perjanjian perdagangan selama beberapa bulan. Keduanya sangat dipengaruhi oleh imperatif domestik.

Ketiga, apakah kita merayakan kesuksesan atau mengelola konsekuensi dari konflik, Australia mendapat manfaat dari mengadopsi kesederhanaan dan pengekangan dalam posisi publiknya, tidak hanya dengan Indonesia tetapi di wilayah terdekat. Asumsi Howard tentang mantel ‘pemimpin perang’ setelah penempatan INTERFET, dan kemenangan setelahnya, menggosok garam ke luka Indonesia dan menunda rekonstruksi ikatan yang diperlukan.

Itu adalah dalam mengumpulkan dukungan internasional untuk INTERFET ketika pemerintah Australia dapat memulihkan beberapa inisiatif. Pantas dipuji karena betapa baiknya menjalankan tugas yang sulit itu.

Tetapi bahkan ketika INTERFET dikerahkan, Australia perlu mengawasi hubungan keamanan pasca-Timor Leste dengan Indonesia. Untuk kredit mereka, sejumlah jenderal, diplomat dan pejabat melakukannya; hal yang sama tidak dapat dikatakan tentang para politisi. Pentingnya segera terlihat dengan kedatangan kapal-kapal pengungsi dan pemboman Bali.

Pelajaran ini masih belum dipelajari pada 2013 ketika Tony Abbott mengadopsi nada agresif di parlemen dalam menanggapi wahyu dari Edward Snowden bahwa Australia telah menyadap figur publik Indonesia. Itu bertentangan dengan saran terbaik yang diterima Abbott dan tidak perlu memperpanjang dampaknya.

Surat Howard sekarang menjadi artefak sejarah yang diingat oleh lebih sedikit orang di kedua sisi hubungan. Namun itu adalah salah satu intervensi paling menentukan dalam sejarah salah satu hubungan paling penting Australia. Meskipun upaya oleh beberapa dari mereka yang terlibat untuk secara retrospektif mengklaim itu sukses, ia gagal dengan caranya sendiri. Kita tidak boleh lupa apa yang salah.(Donald Greenlees-the strategist)